案子被发回重审又被驳回起诉？最高法：不行，必须实体审理——【2020】最高法行再245号案件解读（附判决原文）

黄莹莹律师 黄莹莹法律课堂

打过拆迁官司的人，很多都遇到过这种憋屈事：你辛辛苦苦整理好证据递上诉状，法院说诉讼请求不明确，直接驳回；好不容易熬到二审，上级法院说事实不清发回重审，以为终于能掰开揉碎讲清楚道理了，结果重审法院换个理由又把你挡在门外。来回折腾好几年，连案子的实体问题都没碰着，光在程序上绕圈子。很多人就此灰心了，觉得法院就是在故意设门槛，老百姓维权永远没个头。但最高人民法院审理的胡凤桃等人诉衡阳市人民政府强拆及赔偿一案，就给所有被征收人吃了一颗定心丸：二审发回重审的案子，重审法院不能随便再以“不符合起诉条件”为由驳回，该查清事实、解决问题的，必须实打实进入实体审理。下面来看看具体案情：

01案例介绍

湖南衡阳的胡凤桃、胡训辉等四户人家，在松木经开区有住房、猪栏和附属设施，一直靠养殖和务农生活。2015 年，当地因为园区建设启动征地，几户人家的房屋和土地被纳入了范围。没过多久，他们的房子就被强制拆除了。对于强拆行为和补偿标准，胡凤桃几个人都不服。2015 年底，他们一起向衡阳市中级人民法院提起行政诉讼，既要求确认整个征地拆迁程序违法，也要求确认强制拆除行为违法并赔偿屋内财产损失，同时还主张了房屋补偿款、安置补助费、青苗补偿等各项费用。第一次一审，衡阳中院只认定了胡训付一户32.76平方米房屋的强拆违法，判了对应的赔偿，剩下的诉讼请求全都驳回了。胡凤桃他们不服，上诉到湖南省高级人民法院。湖南高院审理后认为，一审判决认定的基本事实没查清楚，对赔偿请求的处理也明显不当，于是裁定撤销原判，发回衡阳中院重新审理。按理说，上级法院都明确发话让重审查清事实了，一审法院就该围绕实体问题好好审理。可谁也没想到，衡阳中院重审时换了个思路，认为胡凤桃等人的诉讼请求里，既有征收补偿的内容，又有强拆赔偿的内容，属于不同的行政法律关系，诉讼请求不明确。法院当庭释明要求他们变更明确，胡凤桃几个人觉得自己的诉求本来就是一回事，拒绝变更。于是衡阳中院直接作出裁定，驳回了他们的起诉。好好的案子绕了一圈，又回到了起点，连实体审理的门都没进去。胡凤桃他们不服，再次上诉到湖南高院。可这一次，湖南高院支持了一审的说法，认为“一案一诉”是行政诉讼的基本原则，当事人拒绝明确诉讼请求，驳回起诉并无不当，最终裁定驳回上诉、维持原裁定。几户人家实在咽不下这口气，最终向最高人民法院申请了再审。最终再审撤销一审二审裁定，指定原审法院继续审理本案。

02核心审判观点

这起案件看似只是一个程序争议，实则戳中了征地拆迁维权里非常普遍的一个痛点：法院能不能用程序理由反复驳回起诉，回避实体问题？最高法用裁定给出了明确的答案，也给同类案件划下了清晰的规则红线。

二审以事实不清发回重审的案件，本身就意味着认可案件符合起诉条件，重审法院不能再以起诉条件不满足为由驳回。这是本案最核心的裁判规则，也是最高法改判的根本依据。道理其实很简单：二审法院的发回重审裁定，不是随便作出的。它的前提是，法院已经审查过了，这个案子属于行政诉讼受案范围，原告有起诉资格，符合立案条件，只是一审在事实认定、实体处理上有问题，才发回去重新审。如果案子根本就不该受理，二审法院直接就会裁定驳回起诉，根本不会走发回重审这一步。衡阳中院的问题就出在这里：上级法院已经明确指令重审实体了，它却绕开案件本身的是非曲直，又拿 “诉讼请求不明确” 这个程序理由把人挡回去。这种做法不仅和湖南高院的生效裁定互相矛盾，更是让当事人陷入了无意义的程序空转，白白消耗时间和精力，也违背了行政诉讼解决争议的根本目的。“一案一诉” 不是机械的甩锅工具，法院有义务引导当事人明确诉求，实质性化解争议。这是本案传递出的另一个重要理念。

不可否认，行政诉讼确实有 “一行为一诉” 的基本原则，目的是为了让法院聚焦审查对象，高效审理案件。但这个原则不能被僵化滥用。很多被征收人都是普通老百姓，一辈子可能就打这一次官司，根本分不清什么是征收行为、什么是强拆行为，也搞不懂不同诉讼请求对应的法律关系有什么区别。这时候，法院就负有法定的指导和释明义务：要告诉当事人哪里写得不对，应该怎么调整，哪种诉讼路径更有利于解决他们的实际问题，而不是冷冰冰地一句“诉讼请求不明确”就直接驳回。尤其是在征地拆迁案件里，强拆和补偿往往是绑定在一起的，老百姓很自然地会放在一起告。法院更应该结合当事人的实质诉求，尽量引导他们通过最便捷的路径解决纠纷，而不是逼着他们拆成好几个案子来回跑。具体到这起案件里，虽然胡凤桃等人写的“征地拆迁违法”表述有点模糊，但结合起诉状内容和之前的审理情况，明眼人都能看出来，真正对他们权利影响最大的就是强制拆除行为。衡阳中院完全可以引导他们明确被诉的强拆行为，围绕这个审理赔偿和补偿问题，而不是直接把人推出法院大门。也正是基于这些理由，最高法最终撤销了一、二审的裁定，指令衡阳中院继续对案件进行审理。该观点被收录到《新编最高人民法院司法观点集成·行政卷III（第二版）》2023年3月版第523页。

03案件启示

被法院告知诉讼请求不明确时，先别急。首先要回忆清楚，法院有没有尽到充分的释明义务：有没有明确告诉具体哪里不符合要求、该怎么修改、需要补充什么材料。如果法院什么都没解释清楚，直接就下了驳回裁定，这个程序本身就是违法的，上诉的时候完全可以把这点作为核心理由提出来。行政诉讼法早就明确规定，法院对起诉状有欠缺的，要给予指导和释明，一次性告知补正内容，不能未经释明就直接不受理或者驳回起诉。

如果案子被二审发回重审后，重审法院又反过来以不符合起诉条件为由驳回，千万不要放弃，一定要坚持上诉、申请再审。就像本案中的胡凤桃他们一样，哪怕两级法院都驳回了，到了最高法依然能纠正错误。二审发回重审本身就等于对起诉条件的认可，重审法院再以此为由驳回，属于明显的程序错误，上级法院一定会依法纠正。

当然，我们自己起诉的时候，也尽量把诉讼请求梳理清楚，能少走弯路就少走弯路。一般来说，告强拆的案子，就先写 “确认被告强制拆除原告房屋的行为违法”，紧接着写 “判令被告赔偿原告各项财产损失共计多少元”；如果是对补偿不满，就单独起诉要求撤销补偿决定，或者判令被告履行补偿职责。尽量不要在一个诉状里同时告好几个完全不相关的行政行为，平白给自己增加不必要的程序麻烦。最后也要记住，“一案一诉”不是死规矩，相互关联的诉求完全可以放在一起。比如确认强拆违法和申请行政赔偿，本来就是配套的请求，基于同一个事实产生，完全可以在一个案件里一并审理。如果法院拿这个为由驳回起诉，你完全可以据理力争，要求法院对关联请求合并审理，实质性解决你的全部争议。

老百姓打行政官司，最怕的从来不是实体上输了，而是连法院的大门都进不去，在程序上被来回踢皮球。

法律设置起诉条件，本来是为了规范诉讼秩序，而不是为了刁难普通人；法院的职责是解决矛盾，而不是制造更多的程序空转。最高法的这起裁定，看似只是纠正了一个小小的程序问题，实际上是给基层法院划了一条红线：不能为了省事、为了结案率，就随便用程序理由把老百姓的诉求挡在门外。该审的案子必须审，该解决的问题必须面对。