最高人民法院“行政审判讲堂”答疑汇编：工伤保险资格或待遇认定篇

最高法行政审判庭 行政执法与行政审判

编者按  

自2024年3月27日起，针对地方法院亟待解决的司法政策、司法理念、裁判标准等问题，最高人民法院行政审判庭通过开设“行政审判讲堂”与法答网等进行立体联动，并利用专家授课结束后预留的30分钟，由最高人民法院行政审判庭同志通过视频方式答疑，以统一裁判理念和观点，努力实现四级法院类案同判。现将答疑内容分类汇编，方便读者查阅参考。山东省东平县人民法院原审判委员会专职委员、四级高级法官，山东省首届审判业务专家刘万金老师费心进行了整理，特此感谢。

答疑实录  

目  次

1.第六期问题三：用人单位在职工发生伤亡事故前始终正常缴纳工伤保险费，但发生伤亡事故当月因缴费期限未届满尚未缴纳当月工伤保险费或者因单位未及时缴纳而事后缴纳的，能否享受工伤保险待遇？

2.第六期问题四：建筑企业对所承包的建设项目按项目参保后未及时更新申报用工名单，发生工伤的劳动者不在建筑企业申报的用工名单内，但劳动者确实是在该建筑项目参保时段内、参保的建筑工地上发生了工伤，能否请求社会保险基金支付工伤保险待遇？3.第七期问题五：工伤保险中有关工作原因、工作时间和工作场所的认定如何把握？4.第十二期问题五：冒用他人身份与用人单位订立劳动合同，用人单位以被冒用人身份为劳动者投保，职工受到伤害被依法认定工伤后，申请核发工伤保险待遇的，是否应支持？5.第二十二期问题一：如何理解适用《工伤保险条例》第62条第3款规定的“新发生的费用”？ 6.第二十二期问题二：在建筑工程领域中，具备用工主体资格的承包单位允许“包工头”利用其资质并挂靠施工，“包工头”发生工伤事故的，该承包单位是否应承担工伤保险责任？

1.第六期问题三：用人单位在职工发生伤亡事故前始终正常缴纳工伤保险费，但发生伤亡事故当月因缴费期限未届满尚未缴纳当月工伤保险费或者因单位未及时缴纳而事后缴纳的，能否享受工伤保险待遇？（提问人：内蒙古自治区高级人民法院行政审判庭 王保保）

答疑意见：首先，根据《工伤保险条例》第14条第1项规定精神，职工在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应当认定为工伤。原则上不因用人单位缴费原因而阻却其被认定为工伤。我国所实行的工伤保险制度，其目的在于保障工伤职工的救治权与经济补偿权，促进工伤预防与职业康复，分散用人单位的用工风险。其次，用人单位应当依法依规缴纳工伤保险费用，否则有法定义务直接支付工伤保险待遇。《工伤保险条例》第10条第1款明确规定：“用人单位应当按时缴纳工伤保险费。职工个人不缴纳工伤保险费。”《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第41条规定的“用人单位未依法缴纳工伤保险费用的情形”，包括用人单位未为职工参加工伤保险，自始未缴纳工伤保险费和用人单位为职工参加了工伤保险后未按时足额缴纳工伤保险费两种情形。《社会保险费征缴暂行条例》第10条第1款规定：“缴费单位必须按月向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费数额，经社会保险经办机构核定后，在规定的期限内缴纳社会保险费。”《工伤保险条例》第62条第1款、第2款规定：“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由社会保险行政部门责令限期参加，补缴应当缴纳的工伤保险费，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，处欠缴数额1倍以上3倍以下的罚款。依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”因此，原则上只有用人单位按照所在地主管部门明确规定的法定缴费期限足额缴纳工伤保险费，才能由工伤保险基金支付相应的工伤保险待遇。对于用人单位自始不缴纳工伤保险费或者征缴部门催缴后仍不缴费等恶意欠缴的行为，由用人单位支付工伤保险待遇。司法实践中，用人单位应当对其非故意不缴纳工伤保险费承担相应的举证责任，提供合理有说服力的证据，人民法院应当结合用人单位是否存在主观故意、欠缴工伤保险费的期限等因素进行严格审查，以维护职工的合法权益和工伤保险基金的安全。

 2.第六期问题四：建筑企业对所承包的建设项目按项目参保后未及时更新申报用工名单，发生工伤的劳动者不在建筑企业申报的用工名单内，但劳动者确实是在该建筑项目参保时段内、参保的建筑工地上发生了工伤，能否请求社会保险基金支付工伤保险待遇？（山东省高级人民法院行政审判庭 温贵能）答疑意见：根据人力资源和社会保障部、住房城乡建设部、安全监管总局、全国总工会《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部〔2014〕103号）第1条的规定，建筑施工企业应当依法参加工伤保险。针对建筑行业的特点，建筑施工企业对相对固定的职工，应当按用人单位参加工伤保险；对不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工特别是农民工，按项目参加工伤保险。该意见第5条规定，建筑施工企业应当依法与其职工签订劳动合同，加强施工现场劳务用工管理。施工总承包单位应当在工程项目施工期内督促专业承包单位、劳务分包单位建立职工花名册、考勤记录、工资发放表等台账,对项目施工期内全部施工人员实行动态实名制管理。施工人员发生工伤后，以劳动合同为基础确认劳动关系。对未签订劳动合同的，由人力资源社会保障部门参照工资支付凭证或者记录、工作证、招工登记表、考勤记录及其他劳动者证言等证据，确认事实劳动关系。相关方面应当积极提供有关证据；按规定应当由用人单位负举证责任而用人单位不提供的，应当承担不利后果。据此，原则上社会保险基金支付工伤保险待遇应当以花名册为准；建筑企业主张不在花名册的职工伤亡确系因工作时间、工作地点、工作原因造成的，应当承担举证责任；建筑企业不能举证的，工伤保险待遇应当由建筑企业支付。建筑企业对项目施工期内全部施工人员未实行动态实名制管理的，也应当承担相应的责任。总之，职工花名册之外的劳动者发生工伤后能否请求社会保险基金支付工伤保险待遇的问题，应当考虑职工花名册之外的劳动者是否符合项目参保时间、范围，是否实际参与了参保项目的施工，是否可以依据上述规定确定劳动关系或者事实劳动关系等因素，结合具体案件的证据、事实等实际情况，依法予以处理。

 3.第七期问题五：工伤保险中有关工作原因、工作时间和工作场所的认定如何把握？（提问人：西藏自治区高级人民法院行政审判庭 白玛旺姆）答疑意见：依据《社会保险法》第36条、《工伤保险条例》第1条之规定精神，工伤认定应当围绕工作原因开展，工作场所、工作时间是工伤认定的辅助要素，在工作原因无法查明时，工作场所、工作时间可以用来推定是否属于工作原因。对于用人单位安排职工居家办公的，有充分证据证明职工在工作时间确因工作原因受到事故伤害的，不应因在家工作而影响工伤认定。对于利用微信、电话、邮件等现代通讯方式进行简单沟通，具有偶发性和临时性，未影响劳动者生活休息的，不应视为工作状态。第一，对工作原因的认定，应当考虑是否属于工作或者作为工作安排的活动、是否属于履行工作职责、是否受用人单位指派、是否与工作职责有关、是否基于用人单位的正当利益、是否属于工作期间在合理场所解决必需的基本需求等因素。第二，对工作时间的认定，应当考虑是否属于法律规定的或者用人单位要求职工工作的时间。包括但不限于：（一）劳动合同约定的工作时间；（二）用人单位规定的工作时间；（三）法律规定的工作时间；（四）完成用人单位临时指派或者特定工作任务的时间；（五）加班时间。第三，对工作场所的认定，应当考虑是否属于与职工工作职责相关的区域以及因履行工作职责所需的合理区域。包括但不限于：（一）用人单位能够对从事日常生产经营活动进行有效管理的区域；（二）职工为完成某项特定工作所涉及的单位以外的相关区域；（三）职工因工作来往于多个与其工作职责相关的工作场所之间的合理区域。

 4.第十二期问题五：冒用他人身份与用人单位订立劳动合同，用人单位以被冒用人身份为劳动者投保，职工受到伤害被依法认定工伤后，申请核发工伤保险待遇的，是否应支持？（提问人：青海省高级人民法院行政审判庭 商海英）答疑意见：我们认为，用人单位应当依照《工伤保险条例》规定参加工伤保险，如实申请办理工伤保险登记，并为本单位全部职工按时足额缴纳工伤保险费。职工冒用他人身份与用人单位建立劳动关系，用人单位以被冒用人身份为该职工申请办理工伤保险登记，社会保险有关部门对相关参保信息未尽审慎审查义务同意办理，用人单位按时足额缴纳工伤保险费，职工受到伤害被认定工伤后，用人单位、职工或者其近亲属等依法申请核发工伤保险待遇的，人民法院应予以支持。社会保险有关部门认为用人单位、职工存在违法参保等情形的，可以依法追究相应法律责任。实践中，须厘清以下两个问题：第一，冒用他人身份入职并非构成骗取社会保险待遇违法行为的充分条件。若职工冒用他人身份的主观目的仅是入职，而非入职后制造或伪造工伤事故骗取社会保险待遇的，一般不宜认定为《社会保险法》第88条、《社会保险基金行政监督办法》第32条规定“以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇”的情形。用人单位以被冒用人身份缴纳社会保险费用，虽然存在名不符实的情况，但用人单位为劳动者购买工伤保险的意思表示真实，且用工的过程存在对应性、唯一性，亦不属于骗取社会保险待遇的情形。因此，用人单位以被冒用人身份为该职工申请办理工伤保险登记，社会保险有关部门对相关参保信息未尽审慎审查义务同意办理，用人单位按时足额缴纳工伤保险费的情形下，职工受到伤害被依法认定工伤后，社会保险部门应依法核发工伤保险待遇。第二，根据责任法定原则的要求，违法行为发生后，法律责任的产生、确定和追究必须依据现行法律的规定。对于冒用他人身份违法行为应承担的法律责任，应结合行为人主观过错、损害结果以及因果关系等因素，适用不同的法律规范作出认定。比如，用人单位可向其主张解除劳动关系以及赔偿给单位造成损失。被冒用人亦可向其主张赔偿身份被冒用造成的损失。根据《中华人民共和国居民身份证法》第17条、第18条的规定，冒用他人身份证，公安机关可以依法给予其行政处罚；从事犯罪活动的，依法追究刑事责任。

 5.第二十二期问题一：如何理解适用《工伤保险条例》第62条第3款规定的“新发生的费用”？（提问人：江苏省高级人民法院行政审判庭 吕长城）答疑意见：《工伤保险条例》第62条第3款规定：“用人单位参加工伤保险并补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金后，由工伤保险基金和用人单位依照本条例的规定支付新发生的费用。”《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》（人社部发〔2016〕29号）第3条规定：“《工伤保险条例》第六十二条规定的‘新发生的费用’，是指用人单位参加工伤保险前发生工伤的职工，在参加工伤保险后新发生的费用……”《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（三）》（人社部发〔2025〕62号）第12条规定：“《工伤保险条例》第六十二条第三款中的‘用人单位’，指整体职工（或部分职工）未依法参保登记或仅参保登记未依法缴纳工伤保险费的用人单位。”第一，依据《社会保险法》第41条规定，用人单位参加工伤保险并按规定补缴工伤保险费、滞纳金前发生工伤事故产生的费用，原则上由用人单位支付。第二，用人单位参加工伤保险并按规定补缴工伤保险费、滞纳金后，因该工伤事故新发生的费用由工伤保险基金和用人单位依照《工伤保险条例》的规定支付。用人单位在职工发生工伤事故前，自始未为职工参加工伤保险，亦未缴纳工伤保险费，在发生工伤事故之后，为职工办理参保登记并缴纳工伤保险费、滞纳金后，属于《工伤保险条例》第62条规定的补缴工伤保险费的情形。用人单位在发生工伤事故后、尚处于《社会保险法》第58条第1款规定的“用工之日起三十日内”为职工办理参保登记并缴纳工伤保险费的，要结合案件的具体情形，考虑当地参加工伤保险与缴纳工伤保险费的政策规定和管理惯例、用人单位既往缴纳惯例等因素，综合判断是否属于补缴工伤保险费的情形。第三，“新发生的费用”的支付范围需符合《工伤保险条例》相关规定。《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》第3条规定：“《工伤保险条例》第六十二条规定的“新发生的费用”，是指用人单位参加工伤保险前发生工伤的职工，在参加工伤保险后新发生的费用。其中由工伤保险基金支付的费用，按不同情况予以处理：（一）因工受伤的，支付参保后新发生的工伤医疗费、工伤康复费、住院伙食补助费、统筹地区以外就医交通食宿费、辅助器具配置费、生活护理费、一级至四级伤残职工伤残津贴，以及参保后解除劳动合同时的一次性工伤医疗补助金；（二）因工死亡的，支付参保后新发生的符合条件的供养亲属抚恤金。”

 6.第二十二期问题二：在建筑工程领域中，具备用工主体资格的承包单位允许“包工头”利用其资质并挂靠施工，“包工头”发生工伤事故的，该承包单位是否应承担工伤保险责任？（提问人：北京市石景山区人民法院行政审判庭 滕恩荣）答疑意见：根据《社会保险法》及《工伤保险条例》规定，通常情形下，工伤认定的前提条件是工伤职工与用人单位存在劳动关系。在特殊情形下，工伤职工与用人单位之间即使不存在劳动关系，亦可依据相关规定认定工伤。如《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释〔2014〕9号）第3条第1款第5项规定，个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，可依法认定该单位为承担工伤保险责任单位。将因工伤亡的“包工头”纳入工伤保险范围，赋予其享受工伤保险待遇的权利，由具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任，符合上述规定精神。作为劳动者的“包工头”，参与并承担施工现场的具体管理工作，有的还直接参与具体施工，其同样可能存在因工发生工伤事故的情形。“包工头”因工伤亡，与其聘用的施工人员因工伤亡，就工伤保险责任而言，并无本质区别。“包工头”违法承揽工程的法律责任，与其享有社会保险权利之间并不冲突。依据《社会保险法》第1条、第13条规定，工伤保险作为社会保险制度的重要组成部分，是劳动者依法享有的基本权利，不能因为“包工头”违法承揽建筑工程而否定其依法享有的社会保险权利。另外，建筑工程承包单位以自己的名义和资质承包建设项目，又由不具备资质条件的“包工头”等主体实际施工，从违法转包、分包或者挂靠中获取利益，由其承担相应的工伤保险责任，符合公平正义的理念。