这个移民政策的变化（申请绿卡今后几乎全部必须回自己国家经美领馆办，不能在美国调整身份）不需国会通过吗？

严格来说，不一定需要国会通过。
这正是这次事件引起巨大争议的核心。

因为川普政府目前做的，形式上不是修改《移民法》（INA），而是：

* 由 USCIS/DHS 通过“政策备忘录（Policy Memorandum）”
* 重新解释法律中本来就存在的“自由裁量权（discretion）”

也就是说，他们的逻辑是：

国会虽然允许 Adjustment of Status（I-485境内转身份），
但法律并没有规定 USCIS 必须批准。
USCIS 有权把它视为一种“特殊恩惠（administrative grace）”。

USCIS 这次备忘录明确用了非常强硬的措辞：

“Adjustment of status is an extraordinary discretionary relief…”
（身份调整是一种特殊的、酌情给予的救济）

因此川普政府的法律策略是：

* 不废除 I-485
* 不直接修改 INA §245
* 而是：
* 极度收紧审批标准
* 让官员倾向拒绝
* 强调“原则上应回国领馆签证”

这属于美国行政权中的：

* agency interpretation（行政解释）
* prosecutorial discretion（执法裁量）
* adjudicatory discretion（审批裁量）

所以他们认为：
“不需要国会立法”。

但问题也恰恰在这里：

很多移民律师现在认为：

国会其实早已明确允许境内调整身份

INA §245 本来就是国会专门设立的法律路径。

几十年来：

* F-1 → EB
* H-1B → 绿卡
* 婚姻绿卡
* 医生NIW
* 科研EB-1

大量都是靠 AOS 完成。

因此反对者认为：

行政部门不能通过“裁量权”事实上废掉国会创造的法定路径。

这将成为未来诉讼重点。

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现在可能出现的法律争议包括：

1）是否违反《行政程序法》（APA）

如果政策实质上改变法律效果，
法院可能认定：

* 这已经不是“指导意见”
* 而是“实质性规则（substantive rule）”

那就需要：

* 公示
* 征求公众意见（notice and comment）
* 正式rulemaking

否则可能违法。

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2）是否“任意武断”（arbitrary and capricious）

法院会看：

* USCIS 是否突然推翻几十年惯例；
* 是否充分解释原因；
* 是否考虑对家庭、企业、大学、医院的影响。

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3）是否违反国会原意

这是最关键问题。

川普政府说：

国会原本就希望大多数人回国领签。

但很多法学者认为：

INA §245 的存在，本来就是为了允许合法入境者在美国境内转绿卡。

双方会围绕“国会原意”展开激烈诉讼。

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美国制度里一个非常重要的现实是：

很多重大移民政策变化，
其实都不是国会通过的，而是：

* 总统行政命令
* DHS政策
* USCIS memo
* DOJ解释
* State Department签证政策

例如：

* DACA
* travel ban
* public charge
* H-1B限制
* asylum规则

很多都是行政权推动，然后法院决定是否合法。

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所以总结一句：

川普政府目前的做法，是利用行政部门的“裁量解释权”绕开国会立法。

它不是正式废除 I-485，
而是：

“法律仍存在，但我几乎不给你批。”

因此：

* 短期内可以直接实施；
* 长期能否站得住，
很可能最终要看联邦法院甚至最高法院。