国土空间规划政策的有效落地是实现政策目标的关键。深入剖析政策在地方实践中的困境，对于促进国土空间规划政策体系的完善具有重要意义。通过广泛收集地方在推进国土空间规划实践中存在的困难与问题的相关资料，运用文本分析法与扎根理论展开深入分析，发现地方实践困境源于两对核心矛盾：其一，原生问题，即自然资源管理与国土空间规划间的矛盾；其二，次生问题，即自然资源利用与保护间的矛盾。基于对这两对矛盾的剖析，研究认为国土空间规划政策体系优化应遵循如下逻辑：要兼具空间蓝图引领与公共政策作用，既体现中央战略性又能激发地方积极性，政策体系优化应与时代变迁同频共振。——《国土空间规划政策的地方实践困境与思考》，李建兴等，《城市规划》2026-01期

国土空间规划政策的地方实践困境与思考
李建兴 陈锦富

国土空间规划政策地方实践困境折射的是央地关系的矛盾，因为国土空间规划政策既是央地权力配置的载体，也是调整央地关系的工具。国土空间规划中的指标分配与三线管控模式会造成央地关系紧张，因为“政策制定者无法相对准确地衡量地方的用地需求，从而导致了土地分配模式偏离基于经济效率的最优配置模式”；中央试图通过三线划定限定地方土地发展权配置的模式与上下分治的稳态治理模式之间会产生张力；因此“国土空间规划的建立，很有可能极大地压缩地方政府应有的自由裁量权，严重影响地方发展的主动性和积极性，从而将带来一收就死的局面”。如何破解这一困境，有学者认为“中央强化底线管控与跨区域协调职能，地方探索‘规划留白’‘弹性周期’等创新机制，最终实现空间治理效能的提升”；中央的指标配置能通过省级的策略性分配来减轻偏差，所以应进一步向省分权并制度化；通过系统放权激发地方自主性，针对重点事务和领域进行收权，并发挥公众参与作用，以破解权力收放中的二元矛盾。还需要构建相应的管理体制和运行机制，将央地关系的基本运行框架固化下来；同时需要政策创新，在指标控制上，可以探索“总量控制、动态管理”，即中央控制全国各类指标的总量和各省级区域的总量，并分解下达至省级区域，然后各省级区域结合实际下达至市县区域，对各级区域内的指标实行“动态管理”，各自建立动态调整的审批程序，从而实现中央与地方的平衡，即顶层设计不僵化，地方创新不越界。

（《国土空间规划政策的地方实践困境与思考》，李建兴等，《城市规划》2026-01期，节选）