（四）界定责任财产的需要
楼盘烂尾、开发商被列为被执行人甚至破产的情况，可能涉及开发贷款人和其他债权人、开发商、多个预购人、按揭贷款人等内部、外部权益冲突问题，预告登记在确定责任财产范围等方面，所具有的定分止争的独立价值无可取代。目前，对预购人的保护一般通过强制执行领域的司法解释如《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第15条和《异议复议规定》第28条、第29条等规定确立的特殊保护规则来实现。但是，在债的平等性原则之下，即使是有限支持，学界也多质疑实体法依据不足，学界和实务界都期待预告登记发挥担当作用。只有切实解决预告登记的实施困境，预告登记才能发挥制度效能，解决上述问题才有回归实体法的可能。
（五）防范虚假诉讼的需要
案外人在民事执行过程中对执行标的提出异议是一类常见多发的虚假诉讼类型，被执行人与案外人串通，采用虚构不动产买卖合同，倒签日期，虚开收据，查封后交付等手段，规避、对抗执行或者侵害他人物权的情况较为常见，实践中难以防范、识别。预告登记可有效遏制日期倒签，更重要的是，登记后冻结物权变动并保障预告登记权利人实现物权，当案外人反悔不承认串通时，被执行人将丧失物权，这让串通变成对立，失去利益驱动。
综上，预告登记制度尚未达到预期的实施效果，需要进一步推动预告登记制度有效实施，提升预售商品房预告登记率。
03预告登记实施保障的具体措施
预告登记制度的有效实施需要一系列配套的保障措施，具体建议如下：
（一）实现预告登记和网签备案协同
在预售制背景下，服务保障的切入点就是理顺网签备案和预告登记的关系。《不动产登记暂行条例实施细则》第86条规定，预告登记应以已备案的商品房预售合同为基本材料，交易监管和不动产登记的衔接是必要的，建议正在制定中的《不动产登记法》对此予以沿袭。竞争不充分的市场环境之下，离开行政措施的服务保障，预告登记的实施问题就不可能根本落实。当前，办理预告登记经济成本因素已经排除，推动制度落实主要针对以下四项：
1.商品房买卖合同示范文本应必备预告登记条款，并作出重点提示。无论是网签备案还是预告登记，买卖合同都是基础。从住建部、原国家工商行政管理总局制定并联合下发的2014年新版预售和现售的商品房买卖合同示范文本来看，仅在第八章规定了合同备案与转移登记，缺失预告登记的条款，这意味着预告登记只能另行约定，而买房人在支付定金（预付款等）、签订合同之后即完全丧失了平等协商的可能，这极大增加了达成预告登记约定的难度，与《民法典》的精神不相符，应予关注。
2.鼓励开发商单方申请办理预告登记。申请办理预告登记，实质上是登记权利人对自身权利的处分，不违反买受人的意愿，属于开发商单方申请的事项，根据网签备案的有关规范，开发商（单方）为申请网签备案的主体，也是基于该法理。特别需要强调的是，开发商申请办理预告登记，可以是基于自愿，并不以买受人支付价款或占有房屋为前提条件。预告登记办理之后，可以一定程度遏制买受人一方不诚信悔买等行为，除非出现开发商重大违约导致债权消灭，买受人应当继续履行合同。在办理预告登记并适当履行交房义务的情况下，除非另有约定，可以视为合同目的已经实现，得以遏制“房闹”事件。
3.网签备案和预告登记的办理应当同步办理。2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》第47条规定：“不动产登记机构应当按照国家有关规定，加强部门协作，实行不动产登记、交易和缴税一窗受理、并行办理，压缩办理时间，降低办理成本……”建立统一、独立、以服务于交易安全为任务的登记机关，不影响部门协作维护交易秩序和办理不动产登记，当事人一次申请，住建、税务和登记机构应当一窗完成网签备案、缴税和预告登记。“互联网+不动产登记”应当进化为“互联网+网签备案+不动产登记”，预告登记和网签备案既然在功能上有重合，在信息共享方面就可以互联互通。开发商申请网签备案时，行政职能部门应当充分提示开发商同时办理预告登记，让预告登记“搭便车”。
在不同行政职能部门达成协同共识的前提下，实现房地产交易管理和不动产登记的有机衔接、预告登记与网签备案同步的目标。现实生活中，预售商品房销售是先签订认购书，在购房款已经支付大额甚至大部分价款或需要完成贷款手续的前提下，开发商才会通知买房人签订正式合同，进行网签备案。此时，无论是根据住建部关于办理网签备案的规范要求，还是基于公平原则，在住建、不动产登记部门的提示和督促之下，同期完成网签备案和预告登记是有可能且具有可操作性的。
4.将预告登记纳入房地产交易监管体系。网签备案后，开发商大范围无故不同意预告登记、蓄意危及预购者利益，如发现有一房二卖、卖后再抵押等危及交易安全的行为，乃至形成司法案件的，应视为重大交易风险预警。交易监管等职能部门接到消费者投诉或重大司法案件通报后，应当采取暂停网签预售等手段，并要求金融机构停止预售资金账户放款，待已售房屋办理预告登记之后恢复网签和预售资金使用。
综上，考虑行政部门职能分工，结合备案和预告登记制度部分重叠的基本现实，采用“搭便车”的方式并行办理，同时，将预告登记纳入交易安全监管范畴成为房地产市场治理体系的一部分，才能切实发挥制度效能，解决预告登记的适用率低的问题。当然，上述保障措施需要职能部门之间具有较高的协同度，距离达成共识尚需时日。
（二）以预告登记为抓手介入预售资金监管
据统计，2020年我国个贷和定金及预收款达到近9万亿元，占房企开发资金的35%，开发商自有资金、开发贷款和买受人支付的预售商品房价款是期房建设的三项主要来源，而挪用预售款的现象普遍存在。根据《中华人民共和国房地产管理法》第45条第三款的规定，商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设，而非优先清偿设定了在建工程抵押的开发贷款。挪用预售资金导致资金链断裂进而出现楼盘烂尾，是期房预售的最大风险。当前，预售资金账户监管的切入点主要通过网签备案，未来应当实现向预告登记转换。《不动产登记暂行条例实施细则》第75条第二款规定，当事人申请在建建筑物抵押权首次登记时，抵押财产不包括已经办理预告登记的预购商品房和已经办理预售备案的商品房。即当前的实操规则，抵押权人同意商品房销售，办理预售备案就意味着备案商品房已不再抵押财产范围，一定程度上加大了设定在建工程抵押的开发贷款银行的风险。无论是发放开发贷款的银行，还是办理按揭贷款的金融机构，都有动力对预售资金账户进行监管以保障楼盘顺利竣工交付，各方利益也才能得以最终实现，但如何介入监管应当明确。房屋销售后，引入按揭贷款发放的金融机构以抵押预告登记权利人身份参与监管预售资金相当重要，也顺理成章。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第78条的规定，申请预购商品房抵押登记的基础是预购商品房预告登记。对此，2020年不动产登记、金融监管部门等为协同推进“互联网+不动产登记”联合发文，提出了预售商品房未办理预告登记和抵押预告登记的，银行业金融机构不得审批发放贷款的要求，为实操层面提供了保障。在按揭贷款领域，以预告登记保障物权实现的效力为担保，构建预购商品房抵押登记，做好预售资金账户的监管衔接之后，就可以解除开发贷款的旧押、设定按揭贷款的新押。此时，各方利益借助预告登记的效力均可以得到保障。同时，金融机构作为抵押预告登记权利人，有权利也有责任介入预售资金监管。故，建议未来《不动产登记法》在规定抵押权首次登记的范围时，删除《不动产登记暂行条例实施细则》中预售备案的条件，修改为“当事人申请在建建筑物抵押权首次登记时，抵押财产不包括已经办理预告登记的预购商品房”，更有利于平衡预购人和在建工程抵押权人的关系，促进预告登记制度落地。
（三）探索买受人单方申请预告登记的条件
1.达成约定的单方申请
关于预售商品房预告登记能否由买房人单方申请的问题。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第86条的规定，预售人未按照约定与预购人申请预告登记，预购人可以单方申请预告登记。在达成预告登记约定的前提下，预购人可以单方申请，如果约定不明或者开发商利用强势地位为办理预告登记限定不合理条件形成纠纷的，人民法院可以作出对预购人有利的处理。
2.可诉性研究
立法机关对买受人在未达成预告登记约定而单方申请办理预告登记做过考量，2005年7月公布的《物权法》（草案）第21条曾规定：“当事人约定买卖期房或者转让其他不动产物权的，债权人为限制债务人处分该不动产，保障将来取得物权，可以向登记机构申请预告登记。债权人已经支付一半以上价款或者债务人书面同意预告登记的，登记机构应当进行预告登记。预告登记后，债务人未经债权人同意，不得处分该不动产。”对此有学者也提出，在商品房预售等合同欠缺预告登记的约定场合，当事人就有无预告登记的请求权发生纠纷时，人民法院有权认定合同存在漏洞，将预告登记的条款补充入合同当中。学者的观点论证了合同漏洞填补的思路，草案方案让漏洞填补具有了实体正当性和可操作性，可解释为在对待给付的原则上允许单方申请办理预告登记。只是，是否支付大部分房款属于实体审查内容，在当事人有争议的情况下，登记机构不能通过形式审查的方式予以处理。故在登记程序法层面许可当事人向登记机构单方申请不妥，可诉性问题的研究应当引起关注。
当前，实践中买受人起诉要求开发商协助办理网签备案的纠纷比较常见，请求预告登记的非常少，这是因为缺乏法律依据和合同依据。预售的最大问题就是开发商将融资和建设风险转移给了买房人，双方权责不对等。考虑到预售过程中开发商利用政策、信息、资金、技术等优势，混淆房地产领域中投资与消费的界限，通过预售中隐瞒期房本身的合法性与质量风险、模糊售楼承诺与售楼广告的法律效力、单方对房屋设计作出重大调整、单方对预售房屋土地设定抵押等方法，将自己的投资风险转嫁到普通购房者身上。鉴于此，应当充分认识到商品房预售制度竞争不充分、权利不对等、信息不公开给购房者带来的巨大风险，在司法实践中积极探索建立请求办理预告登记的司法保障制度，理由在于：第一，商品房预售制度存在竞争不充分、权利不对等、信息不公开等特点，合同中欠缺预告登记条款或没有达成预告登记的约定不能归咎于预购人，应当视为合同存在漏洞。买受人履行大部分义务时有权主张对合同漏洞进行填补。第二，预告登记的事项，与主债内容一致，是对将要受让的物权进行预告和公示，并在不动产首次登记前得到现实登记保障，买受人并未因办理预告登记而超越合同目的获取了额外利益。第三，这是消费者公平交易权的体现，应当保障已基本履行义务的不动产买受人获得应有的风险防范保障。与此相对，如买受人出现根本违约或约定的解除条件成就，开发商可待债权消灭后主张注销预告登记，如此双方利益是均衡的。
初步设想，预售商品房合同已办理网签备案完成政策性审查，合同不存在无效、可撤销、解除等情形，且预购人已经依约缴纳了大部分房款的，不排除买受人通过诉讼要求开发商协助办理预告登记。如因开发商的原因大范围未能办理预售备案，形成群体诉讼的，人民法院可以发出司法建议并征询房地产交易管理部门意见，司法、行政协调联动保障预购人合法权益。
总之，完善商品房预售制度，需要立法机关未来在《不动产登记法》中进一步明确预告登记制度效能；房产交易管理、不动产登记机构、司法机关应群策群力，运用法治思维、底线思维，形成合力加以推动、落实。作者：万挺，最高人民法院民事审判第一庭二级高级法官。           （责任编辑：韩煦）